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        “87號文”、《政府采購法》、“政府購買服務”、“BT”和城投融資

        采招網資訊報道 2017/10/23 9:53:24
        結論

          問:“87號文”以后,除了“棚改”和“扶貧”項目,城投公司都不能和政府簽訂“BT”協議進行工程建設了嗎?

          答:不是的。“87號文”是財政部的一個通知,內容均依照《政府采購法》。《政府采購法》中明確政府采購的對象有3種:貨物、工程和服務。城投公司為政府進行工程建設可以依照政府采購工程的流程來走。

          問:那“87號文”到底要“堅決制止”什么?

          答:堅決制止“地方以政府購買服務名義違法違規融資”。說的是有些地方打著“政府購買服務”的名義,用不規范的購買服務行為(超范圍或者沒有先預算)來融資,這樣就“違法違規”了。

          問:既然政府可以合法的采購工程,那為什么有些地方要把建設工程作為政府購買服務項目,進而“違法違規融資”呢?

          答:根據《政府采購法》,采購工程必須公開招標(十分嚴格),而采購貨物、服務在滿足一定條件下可以不公開招標(邀標、競爭性談判、單一來源采購、詢價),靈活很多。

          問:對金融機構而言,如果融資涉及了“不合法合規”的政府購買服務項目,會有利益受損嗎?

          答:有可能。如果融資人(平臺公司或者其他供應商)以政府購買服務產生的應收賬款作為質押品,可能面臨合同無效,因此質押擔保無效的情況。

          一、《中華人民共和國政府采購法》要點梳理

          二、(財預〔2017〕87號)分析 

          1.87號文明確了政府購買服務受到《政府采購法》的全面約束,因此,政府購買服務應屬于政府采購服務。政府購買服務的范疇僅限于貨物和建設工程以外的采購對象。而原材料、燃料、設備、產品等貨物應屬于政府采購貨物;建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及相關的裝修、拆除、修繕等建設工程則應屬于政府采購工程,均不能納入政府采購服務的范疇。同時87號文對下列情形進行負面列舉,明確其不屬于政府采購服務的對象:

          1)嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣,以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設,儲備土地前期開發,農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。

          2)嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。

          3)嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。

          87號文此條的規定是對《政府采購法》內容的重申。鑒于之前《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜[2014]96號)的規定中,只要納入政府采購目錄的事項都可以做政府購買服務,而禁止納入的范圍又比較模糊,再加上縣級政府有列入政府購買目錄的權限,因此,在嚴格限制地方政府和平臺融資的背景下,政府購買服務有越來越泛濫的趨勢,因此此次87號文采取負面列舉的方式,對政府購買服務變形走樣的重災區做了明確禁止。

          2.何謂“通過政府購買服務變相融資”?

          地方政府以政府購買服務變相融資,實質上是隱性增加政府債務。目前的違規行為大致如下:

          1)無預算的情況下,以虛假政府購買服務協議向融資平臺購買服務,然后平臺再以該協議中對政府的應收賬款向金融機構融資;

          2)工程一次性做完,但納入預算的只是當年實際購買的范圍,從而變相融資(相當于分期付款)。《政府購買服務管理辦法(暫行)》明確要求先有采購后有預算的原則,同時中期財政規劃期限一般為3年。有些政府購買服務項目期限長于3年,這將導致3年以后的政府支出部分無法納入預算。實踐中的違規做法是由當地人大出具決議,同意將整個服務期內的政府付費納入當地財政支出預算。縣市級的地方人大任期為5年,但批準的政府購買服務協議可能長達10年以上,遠超一屆人大任期。

          3)將建設工程納入政府購買服務范圍。根據《中華人民共和國招標投標法》(以下簡稱《招標投標法》),全部或部分使用國有資金的建設工程必須進行招標(除特殊情況外均應公開招標),而如果列為服務則可以使用單一來源采購的方式與融資平臺及其關聯方式合作。因此,如果將建設工程列為政府購買服務范圍,可以很大程度上規避監管,便于違規操作。

          3.為何“通過政府購買服務”而不“通過政府采購工程”變相融資(兩者對比)?

          4.87號文對政府購買服務預算管理的規定 

          87號文明確,在預算管理上,應遵循先有預算后購買的原則,年度預算未安排資金的不得實施政府購買服務。同時還要與中期財政規劃相銜接,服務期限應限制在三年以內。事實上,根據《政府采購法》及實施條例,所有的政府采購(貨物、工程、服務)均應遵守上述要求,87號文僅對《政府采購法》的相關內容進行重申。

          5.87號文對以政府購買服務協議中的政府付費向金融機構融資業務的影響?

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